近日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合對外公布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。
 

　　為什么要建立一個統(tǒng)一的公共租賃住房?根據(jù)住建部政策研究副主任張鋒在《公共租賃住房和廉租住房并軌七問》中的解釋，這是因為此前廉租房和公租房平行運行產(chǎn)生了一些問題。一是由于保障群體不完全一樣，需要分別申請、排隊，導(dǎo)致群眾申請不便。二是受限于準(zhǔn)入門檻不同，兩種保障房不能調(diào)劑使用，在一定程度上造成了資源閑置浪費。三是對于因收入等發(fā)生變化需要從廉租房對象轉(zhuǎn)換成公租房對象的，需退出原廉租房保障后再申請新的公租房保障，給百姓造成不必要的麻煩。
 

　　在目前的雙軌制中，國內(nèi)廉租房針對當(dāng)?shù)貞艏械褪杖胱》坷щy的家庭，租金低廉;公租房則針對新業(yè)職工、外來務(wù)工人員，申請人不受戶籍限制，租金較廉租房稍高。盡管廉租房和公租房并軌有很多優(yōu)點，但在我看來大的變化是今后的公共租賃住房從實物保障轉(zhuǎn)向貨幣補(bǔ)貼，這才是大的亮點。
 

　　實物保障的好處是受補(bǔ)貼者不需要自己貨幣支出，受補(bǔ)貼者所有的住房支出都是由政府來承擔(dān)——他需要將自己的物品搬入相應(yīng)的房屋即可。但這也是對政府的考驗。，政府需要籌措大量的資金來建設(shè)廉租房，從而給地方財政背上沉重的負(fù)擔(dān)——在當(dāng)下中國租售比高的離奇的房地產(chǎn)市場中，補(bǔ)貼租賃遠(yuǎn)比建設(shè)房子成本低廉。早開始試行廉租房的上海，遇到這樣一個問題：廉租房的建設(shè)因為沒有合理的利潤空間，導(dǎo)致沒有企業(yè)愿意接收。上海一國資房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時透露，廉租房建設(shè)需要巨額的資金支撐，但當(dāng)前政府并沒有固定的預(yù)算來支持廉租房建設(shè)。即便開發(fā)商自主籌措資金，3%的利潤空間也不足以平衡借款成本。更為尷尬的是，公租房可以借助租金維持運營，由于廉租房的定位，后續(xù)運營“能虧本”。以上海市政府之雄厚財力都無法保證廉租房的健康運行，那更不要說其他地區(qū)了。
 

　　二，廉租房的退出機(jī)制是一個問題。由于廉租房的申請人一般都是本地戶籍的低收入階層，他們的收入水平往往已經(jīng)固化，無法在可見的將來大幅度提高收入水準(zhǔn)，因此這部分民眾會遇到一個非常尷尬的問題，他可能需要在廉租房中一輩子居住下去。如果他們真的是貧窮也罷了，萬一收入上漲也會通過各種方式隱瞞，從而賴在廉租房里。舊的不愿意出來會產(chǎn)生這樣一個現(xiàn)象，政府蓋房的速度永遠(yuǎn)比不上居住需求的數(shù)量，終會給政府背上一個沉重的財政負(fù)擔(dān)。
 

　　但是在以貨幣補(bǔ)貼為主要保障形式的公共租賃住房系統(tǒng)中，這樣的問題可以迎刃而解。按照《通知》表示，公租房租金原則上按照適當(dāng)?shù)陀谕囟?、同類型住房市場租金水平確定，各地可通過減免租金或貨幣補(bǔ)貼的形式，根據(jù)保障對象的支付能力實行差別化租金。同時并軌后，隨著保障對象支付能力的變化，政府可以動態(tài)調(diào)整租金減免或補(bǔ)貼額度，直至按照市場價格收取租金。
 

　　以貨幣的方式來對低收入階層進(jìn)行住房補(bǔ)貼，這種思路早見于美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的“租房券”。上世紀(jì)60年代，鑒于美國越來越多的城市為了解決中低收入問題而由政府出租建設(shè)了大量的公共住房，弗里德曼意識到其中可能出現(xiàn)的問題，他提出了一個非常有創(chuàng)見的想法：由政府給沒有住房的低收入群體一定金額的租房券，由其自己來決定在哪選擇租房，而房東則憑借租房券向政府領(lǐng)取財政補(bǔ)貼。這個做法的好處是避免讓政府承擔(dān)過多的財政壓力，甚至釀成金融風(fēng)險;同時居住者有了選擇的自由，因為在目前的公共住房體系下，絕大多數(shù)由政府運營的公共住房都是集中固定在一個區(qū)域，而這些區(qū)域可能并不是一個合適的業(yè)地點。如果居住區(qū)域沒有好的業(yè)機(jī)會，那么這種看起來整齊劃一的公共住房會變成一個死氣沉沉的貧民窟，成為各種社會問題的溫泉。
 

　　事實上，目前中國很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房已呈現(xiàn)出類似的苗頭，由于城區(qū)內(nèi)建設(shè)公共住房的地區(qū)很少，因此把大量的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房都建設(shè)在郊區(qū)。這種住房固然解決了一些低收入階層的住房問題，但是由于周邊缺乏相應(yīng)的業(yè)機(jī)會，因此大面積的房子建好之后卻往往伴隨著大面積的空置率，這樣既浪費了政府的財政資源，又解決不了低收入階層的住房問題。
 

　　這樣來看，由實物保障向貨幣補(bǔ)貼的公共租賃住房模式是一個偉大的轉(zhuǎn)變，無論怎么高評價都不為過。不過即便如此，在實際運行過程中還是有很多問題需要解決。
 

　　先，政府要從建設(shè)公共租賃住房的任務(wù)中解脫出來。從《通知》中得知，今后無論是中央還是地方財政都會有大量的資金投向公共租賃住房體系建設(shè)，大量的資金投入固然體現(xiàn)了政府解決低收入階層住房問題的決心，但如前所述，這樣大規(guī)模的住房建設(shè)未必能夠提供好的住房系統(tǒng)。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家早已解釋了這個現(xiàn)象，因為政府并不是一個合格的房產(chǎn)開發(fā)商和房屋租賃公司，1998年房改之前政府在福利住房上的失敗是一個例證，而國外也沒有多少成功的經(jīng)驗可供借鑒，更為重要的是，大規(guī)模的住房建設(shè)會給政府背上沉重的財政負(fù)擔(dān)，引發(fā)金融風(fēng)險。
 

　　其次，要提高公共租賃房的責(zé)任層級。從目前不少地區(qū)的實踐來看，在城市中公共租賃房往往是以區(qū)縣為主。以上海為例，盡管在《本市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》(滬府發(fā)〔2010〕32號)中指出要“政府采取政策優(yōu)惠、專項投入等方式，支持一批公共租賃住房專業(yè)運營機(jī)構(gòu)，通過各種渠道籌集并經(jīng)營公共租賃住房”，但在實際的運營過程中卻是“市、區(qū)(縣)聯(lián)手，以區(qū)(縣)為主”，在目前公共租賃房還是以政府提供的住房為主體的情況下會出現(xiàn)這樣一個局面：有些區(qū)縣可能房屋空置，而在另外一些區(qū)縣卻沒有合適的房源，從而導(dǎo)致資源浪費。
 

　　要真正讓低收入階層能夠負(fù)擔(dān)得起公共租賃住房，必須提高層級，具體辦法是每個城市存在批準(zhǔn)窗口，各區(qū)縣是負(fù)責(zé)對象的遴選，這樣的好處是可以在全市范圍內(nèi)調(diào)整住房，讓住房和人口可以相匹配，促進(jìn)人口的合理流動。事實上，此前中國社保、義務(wù)教育等公共服務(wù)體系出現(xiàn)的問題是統(tǒng)籌層級過低，導(dǎo)致人口無法自由流動。盡管住房是一項非常本地化的公共服務(wù)，但是不應(yīng)該在一個大城市的區(qū)縣內(nèi)以戶籍為限，否則會出現(xiàn)同樣一個城市出現(xiàn)不同待遇的情況發(fā)生：假設(shè)以上海為例，為什么同樣的收入在徐匯可享受公共租賃住房，而在靜安的居民沒資格?
 

　　任何一個好的社會保障制度，都需要經(jīng)受住效率和公平的考量。效率意味著政府能夠以更少的錢來提供更多的服務(wù)，而公平則是要讓同樣收入水平的居民大致能夠享受相同的服務(wù)。從廉租房和公共租賃雙軌合一，在效率上已經(jīng)有所改進(jìn);但是能否在公平上更上一層樓——也是提高政府責(zé)任層級上再下工夫，我們期待地方政府能夠有更大的動作。