“十二五”開局之年，面對地方政府迅猛增加的用地需求，國土資源部(下稱國土部)的“嚴(yán)刑峻法”接踵而至。

幾乎與次聯(lián)合中組部、監(jiān)察部對地方政府耕地保護責(zé)任指標(biāo)進行考核同時，國土部正在考慮在全國推廣河北省落實“土地共同管理責(zé)任機制”的模式，在地方政府層面，將監(jiān)察、公安、司法、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展改革委、電力水利、環(huán)保、人民銀行等職能部門與國土資源部門捆綁，共同辦理和處置土地違法違規(guī)案件，同時，在此基礎(chǔ)上，建立“共同問責(zé)”的機制。

在這種共同問責(zé)機制下，一旦土地違法違規(guī)案件不能得到有效處置，各部門的責(zé)任人將承擔(dān)直接責(zé)任而面臨上一級政府監(jiān)察部門包括約談、處分、引咎辭職直至免職的嚴(yán)厲處罰。

“責(zé)任連坐”河北經(jīng)驗

在此制度下，公安、司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等超過10個行政部門的主要負(fù)責(zé)人，被確定為共同管理責(zé)任機制的主要責(zé)任人。

“五一”前后，國土資源部部長、全國土地總督察徐紹史曾前往河北滄州等地進行調(diào)研，對當(dāng)?shù)乇Ｗo耕地等方面的工作進行了考察并聽取了匯報。而在這期間，河北省在各城市陸續(xù)推行的“共同責(zé)任機制”，是徐紹史調(diào)研的重點內(nèi)容之一。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局、河北省國土資源廳的官員分別對此予以證實。而《中國經(jīng)營報(微博)》記者了解到，在河北省石家莊市、滄州市等地不久前下發(fā)的《土地管理共同責(zé)任機制實施意見中》，均包含了“共同責(zé)任追究”一項。

在此制度下，公安、司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等超過10個行政部門的主要負(fù)責(zé)人，被確定為共同管理責(zé)任機制的主要責(zé)任人，并在本部門行政職能范圍內(nèi)被確定為責(zé)任人，他們共同向設(shè)在市政府的“土地管理共同責(zé)任機制領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)，這個小組，由所在地市長擔(dān)任組長，分管國土資源的副市長擔(dān)任副組長。

“一旦出現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)因為違法案件處置不當(dāng)，導(dǎo)致出現(xiàn)群眾集體上訪或不穩(wěn)定的，責(zé)任人、主要責(zé)任人都要承擔(dān)行政處分，甚至停職、免職的行政處罰；除此之外，如果出現(xiàn)當(dāng)?shù)乇欢橥恋剡`法違規(guī)案件重點整改地區(qū)、或者一年內(nèi)因為土地違法違規(guī)案件被通報批評兩次以上的區(qū)域內(nèi)的責(zé)任人和主要責(zé)任人也都要承擔(dān)同樣的責(zé)任。”河北省政府一位官員向記者解釋稱。

而此前，河北省曾在推行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點”的過程中，大力推進“農(nóng)民上樓”工程。由于力度較大、推進速度較快，河北省多次被媒體爆出農(nóng)民補償不到位、擅自擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點范圍的事件，隨后，國務(wù)院召開常務(wù)辦公會并下發(fā)通知，要求全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點進行統(tǒng)一規(guī)范，國土資源部也開展了相關(guān)的清查與檢查工作。

全國土地副總督察、國土資源部副部長甘藏春在此之前曾向記者表示，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的檢查已經(jīng)完成了階段的工作，目前正處在匯總分類當(dāng)中，國土資源部將根據(jù)分類匯總的相關(guān)情況，推進進一步的檢查與清理工作。

在中央政府層面聯(lián)合中組部、監(jiān)察部對地方政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)進行聯(lián)合考核后，國土資源部正試圖在地方政府層面，將多個權(quán)力部門進行整合，用以威懾和處置土地違法違規(guī)案件。這被國土資源部定義為“土地管理共同責(zé)任機制”。(下稱共同責(zé)任機制)

全國推廣

“如果能夠在全國范圍內(nèi)推廣共同責(zé)任追究機制，會把其他部門的政績考核與懲罰歸并進來，從而提高工作效率。”

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局的官員向記者證實，土地管理共同責(zé)任機制目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣，不過由于各地方情況不同而采取的“力度不同、方式不同”。不過，像河北省這樣出臺嚴(yán)厲的共同責(zé)任追究的省份，還不是太多。

記者了解到，在赴河北調(diào)研的過程中，徐紹史一行在滄州市運河區(qū)大季村舊村改造項目區(qū)辦公地，現(xiàn)場查看了全市督察整改工作的有關(guān)卷宗，參觀了圖片展覽，了解建立共同責(zé)任機制情況。

該市大季村原有168.8畝違法用地，在督察整改中，原來的違法建筑被全部拆除。運河區(qū)區(qū)長閆建紅介紹稱，利用督察整改成果，結(jié)合開展舊村改造，在滄州市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)里對大季村進行了整村改造，已平整出897畝土地。

滄州市國土資源局局長高景安在向徐紹史匯報過程中稱，滄州市建立的共同責(zé)任機制，做到了由過去“一家管”、“大家用”向“大家管”、“大家用”的轉(zhuǎn)變。

“從原來的管理體制上看，土地管理以及耕地保護的成績考核與責(zé)任追究，主要是針對國土資源系統(tǒng)的官員，在傳統(tǒng)的這種政績考核體制下，會導(dǎo)致其他職能部門在處理需要和國土部門協(xié)調(diào)的事件、案件的過程中相對低效的問題，但現(xiàn)在，如果能夠在全國范圍內(nèi)推廣共同責(zé)任追究機制，會把其他部門的政績考核與懲罰歸并進來，從而提高工作效率。”中國城市經(jīng)濟學(xué)會秘書長劉維新向記者表示。

他認(rèn)為，中國的土地違法違規(guī)問題，利益交割成因復(fù)雜，往往不是國土資源管理部門單獨能夠處理，尤其是與擁有執(zhí)法部門的公安、司法、城市管理等部門的配合，十分重要。而記者了解到，目前，國土資源部已經(jīng)開始準(zhǔn)備在全國主要地區(qū)推廣這一工作方式，并可能由國務(wù)院統(tǒng)一下發(fā)文件執(zhí)行。

復(fù)雜局面

“鑒于2011年是‘十二五’規(guī)劃的開局之年，地方用地的需求較大，違法違規(guī)用地的形勢將比較嚴(yán)峻，所以指標(biāo)全都放下去了。”

之所以國土資源部希望通過在地方整合各部門執(zhí)法權(quán)力達(dá)到遏制非法用地的目的，主要是由于在“十二五”的開局之年，地方在建設(shè)用地的使用上，擁有更多的空間與余地。

國土資源部下達(dá)的《2011年土地利用計劃》顯示，2011年國家預(yù)留國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目計劃指標(biāo)，其余計劃指標(biāo)全部下達(dá)地方。各省(區(qū)、市)國土資源主管部門要結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新增圍填海用地和盤活存量建設(shè)用地等工作，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地計劃指標(biāo)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供必要用地。

“以往中央政府還會預(yù)留一部分建設(shè)用地的指標(biāo)以供調(diào)節(jié)之用，但是鑒于2011年是‘十二五’規(guī)劃的開局之年，地方用地的需求較大，違法違規(guī)用地的形勢將比較嚴(yán)峻，所以指標(biāo)全都放下去了，但強化監(jiān)管的問題也隨之而來，國土資源部聯(lián)合中組部、監(jiān)察部對省級政府的耕?？己酥笜?biāo)，實際上是一年一次的，日常的能靠地方政府的監(jiān)督查處機制來進行。”中國土地學(xué)會原會長黃小虎向記者表示。

全國兩會期間，國土資源部部長徐紹史接受記者采訪時也承認(rèn)，2011年是“十二五”開局之年，各地加快發(fā)展的勢頭強勁，土地需求十分旺盛。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進、多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、社會民生項目、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用地需求將明顯增加。與此同時，土地供給相對不足與土地利用粗放浪費并存，節(jié)約集約用地的難度很大，土地管理形勢更為復(fù)雜。

不過，山東省國土資源廳的一位官員也向記者表示了他的擔(dān)憂，他的邏輯在于，即便采用聯(lián)合追責(zé)的機制，但主要的問題也集中在上一級政府對土地閘門的控制力度與意愿上，“比如市級政府有足夠的占地沖動，那么局面會比較復(fù)雜，這項工作機制的效率將打比較大的折扣。”